三、毛泽东并不认为人民民主制度可以称为宪政主张社会主义宪政的人说毛泽东专门撰文论述过宪政，并说宪政就是民主的政治。

而这些缺陷，在相当程度上成为我国宪法能力正常发挥的重要制约因素。[23]既然宪法本身都不, , 可, 避免地带有理性建构主义作用的痕迹，那么借助于建构理性主义的方法，将西方宪法在其历史演进过程之中所积淀的能力通过一定的形式嫁接到中国宪法之中，当然也是可能的——能力的嫁接只为提升宪法自身对于政治过程的现实驾驭力量，它基本不涉及宪法意识形态问题。

如何矫正其功能缺陷，完善其功能配置，对中国宪法的发展和完善将具有战略性意义。一旦宪法对资源的统摄存在缺漏，那些游弋于宪法之外的政治资源就很可能成为政治主持者或者参与者竞相争夺的目标，其结果不仅势必打破依据宪法所构设的政治资源配置上的平衡，而且也必对整个宪政秩序构成挑战和威胁。这种功能配置上的差异或者缺陷所造成的宪法能力发挥障碍即我所谓之宪法能力的功能性障碍。功能主义将整个社会理解为一个功能性的系统，组成系统的每一个部分都因其特定的功能而为系统的维持作出一定的贡献——这个系统得以维续的基本条件就是组成系统的各部分之间在功能上保持协调或平衡。清理影响宪法能力的心理性障碍和器质性障碍则是宪法能力的硬件建设，主要应着重于发挥宪法对公民宪法思维的培育能力，整肃影响宪法固有能力发挥的各种障碍——除了上文所提到的心理性和器质性障碍之修复外，还包括政治文化、制度环境等方面的整肃和建构[46]386-387——如何清理宪法能力的心理障碍，在中国这样没有宪政根基的后法治国家是一个富有挑战性的问题，其挑战性不在于理论的艰深，而在于在现有的经济、文化、政治条件下人们从宪法文本和理论中能获得多大程度的预期及在宪法框架内如何实现预期。

作为一种社会科学研究方法，功能主义最早可以追溯到孔德和斯宾塞的著作中，后来的迪尔凯姆、拉德克利夫·布朗和马林诺夫斯基对其作了较为系统的阐述。一个国家或者一个民族是应该有理想的，而任何形式的国家理想都必须依靠于社会合力才可以实现——但社会合力的形成似乎又必须借助于共同理想的引导才可能获得。政府有广义和狭义之分，在政治学和宪法学理论上，更多的是指广义上的政府，即国家权力机关的整体，包括了立法机关、司法机关和行政机关，因此，广义上的政府规制包括立法规制、司法规制和行政规制。

在一般意义上，对象是行为或思考时作为目标的各种事物。比如，在美国，以1970年美国环境保护署的建立为标志，管制的重心开始转向环境、工作条件（职业健康和安全）、消费者保护以及就业（平等就业机会）等领域。并且，合理的权力边界可以节约行政规制成本，提高规制效益。[4]参见袁明圣：《政府规制的主体问题研究》，《江西财经大学学报》2007年第5期。

在这个问题上，我们没有选择的余地……监管型国家（政府）从效率和治理的范式上已经成为现代国家发展的成功路径选择。另一方面，在广义上，行政规制可以包括经济性规制与社会性规制。

[44]同前注[9]，曾祥瑞、佟连发文。各国的行政规制权力的结构、配置与运行存在不同，决定了对于行政规制的主体的界定的不同。[9]参见曾祥瑞、佟连发：《日本行政法中的规制与规制的缓和》，《辽宁大学学报》（哲学社会科学版）2004年第6期。经济性的行政规制中，行政规制行为所针对的对象就是市场主体（比如，特定市场的准入制度中，规制行为就是直接针对特定市场主体，决定其是否能够参与特定市场），以及其市场行为。

[3]参见罗英：《行政监管的行政法学透视》，载《行政规制论丛》 （2009年卷），法律出版社2009年版，第120页。而在行政法的视角下，研究行政规制行为的有效性，主要是研究行为的法律效力问题。（参见余晖：《对监管热的冷思考（上）》，《中国经济时报》2006年6月22日第5版。因此，将宏观调控与行政规制区分为两个领域分别进行专业化研究是必要的。

总结起来，主要是在以下几个方面存在分歧：（一）行政规制主体的确定关于行政规制主体，国内主要有三种不同观点：第一，政府及其所属机构是行政规制主体，既包括行政机关，又包括立法机关、司法机关。面对传统政府管制过程中出现的问题，出现了两种解决思路：一种是放松管制，另一种是进行管制创新。

管制，即管理、控制，这一概念具有比较明显的强制性含义，经常与计划经济联系起来，有不少研究（不限于行政法学领域的研究）都在计划经济体制下政府对社会经济活动的全面管理和控制的意义上使用此概念。）不过，也有学者为了特别强调政府对公民经济自由的直接控制，而倾向于使用管制这个表述，本人更愿意使用‘管制来对应这三者共同的英文词‘regulation因为无论如何，像法院通过劳动管制对公民人身自由进行直接控制一样，政府的行政管制实际上是在对公民的经济自由进行直接控制，其严重性不言而喻。

并且，对于我国行政规制发展的研究，必须立足于我国国情，结合实际、区分不同领域，运用历史研究、目标与手段的相适应性研究和成本效益分析等方法，推动构建和完善适应我国社会主义市场经济体制的行政规制法律制度和实现机制。在中国，在不同的领域、行业，行政规制的具体状况也是存在差异的。但同样正确的是：最好的政府也是提供服务最多的政府（行政规制也是政府基于职能所提供的一项重要的公共服务）。正如美国学者沃尔特·李普曼所言，最好的政府是管制最少的政府，这完全正确。因此，在行政法学视野下的行政规制研究主要是针对具体的行政规制行为，是直接行为，而不是宏观调控的间接行为。本文在回顾和总结我国目前研究成果的基础上，仅对于一些基本层面的问题进行了反思和厘清，仍有更多的问题需要关注和探讨。

[35]如果对行政管理做狭义的理解，那么行政规制与行政管理应当是两个相互并列、不同领域的概念。[2]国内行政法学界主要是从20世纪90年代之后才陆续有关于行政规制问题的研究文章和著作发表，比如董炯：《政府管制研究—美国行政法学发展新趋势评介》，《行政法学研究》1998年第4期。

[65]参见周汉华：《独立监管与大部制的关系》，《公法研究》2007年第8期。[50]比如，行政指导和行政合同得到了大量的运用，并且，政府贷款、财政援助、行政性补贴和奖励等激励性的积极引导行为，也被采用并影响被规制主体的行为选择，这些不是传统的限制性、制约性的规制措施，但是确实属于规制主体采取的、对被规制主体进行直接干预的措施。

可见，行政规制行为作为一种综合性的行政活动，原则上还是可以归入传统的广义行政行为概念体系。[44]笔者认为，从国外和我国的实践来看，无论是国外的专门规制机构，还是我国的相对独立的规制主体或者综合性规制主体，其行政规制行为主要包括三大类：（1）制定行政法规、规章等规范的行为。

另一方面，行政主体是具有行政法人格的法律实体，随着行政主体的社会化，其范围不再仅局限于行政机关，而是进一步包含了授权主体和具有公共事务管理职能的其他组织，[14]可以涵盖综合性的政府部门、独立的规制机关和授权的非政府组织等不同的行使规制权的主体，符合我国行政规制权力的结构、配置与运行的实际。但是，在具体分析时，一个规制手段，可能适应于经济活动，可以在经济层面实现目标，但是不一定适合于社会性领域，不能有效实现社会目标。因此，行政规制的对象，即行政规制所直接指向的目标性事物，应是市场主体及其市场行为。比例原则是贯穿行政法的基本原则，自然也适用于行政规制领域。

有的是已经规制到位，有的是缺位，有的是越位，有的是错位。[4]政府规制更强调的是通过立法进行规制，由议会法律、法令或立法标准直接进行调控，其着重于实体规则，重视标准的设定和权利的分配。

[27]比如，证监会对股票市场中投资者以及其投资行为进行规制，防范具有资金或者技术优势，以及获知内幕信息的投资者进行非法操纵股票价格、非法利用内幕信息等行为，以保护正常市场秩序和市场其他主体的利益。[20]《国务院办公厅发布关于废除食品质量免检制度的通知》（国办发[2008]110号）：……废止……有关食品质量免检制度的内容……加强对食品质量安全的检验和监督检查……。

因此，如果继续将行政规制仅仅理解为规范、制约、限制性行为，就无法涵盖现代行政规制行为的新发展。我国也有研究者持此种观点，同前注[6]，湛中乐文。

而在1998年亚洲金融危机后，又有观点认为，放松规制不是唯一的正确选择。[39]同前注[6]，湛中乐文。在行政法学的发展过程中，行政法控制政府权力的行使、保障公民利益的任务一直是行政法学关注的重要问题。归纳起来，主要有以下几种观点：一是守法情况说，认为行政规制的对象是相对方遵守法律、法规、规章，执行行政命令、决定等情况。

在实践中，当特定领域或者行业出现或者存在市场失灵现象，并且需要行政规制行为的介入时，特定的行政规制行为所针对的目标性事物，并非是特定的领域或者行业，也不是市场失灵现象本身，而是导致市场失灵或者市场失灵所产生的特定主体以及其作为或者不作为的特定行为，具有强烈的目标针对性。另外，还应当深入研究被规制主体以及利害关系人的权利救济问题，包括规制行为的撤销、赔偿和补偿问题等。

在我国行政法学的行政规制研究中，对行政规制主体的规制应当是一个主要问题。[5]相比而言，行政规制并不包括立法机关和司法机关的规制，其注重的是行政主体的动态的规制过程，[6]主要是对经济主体活动的直接干预。

[58][德]鲁道夫?冯?耶林：《为权利而斗争》，胡宝海译，中国法制出版社2004年版，第15页。后一种观点，比如，杜钢建：《放松规制与减少审批》，《人民法院报》2002年4月2日第3版。